طرح کمک هزینه خانواده در برزیل: موفقترین مبارزه با فقر در قرن بیست و یکم
نگاهی به برنامه جامع و بازاردوستانه برزیل که زندگی میلیونها نفر را تغییر داد و الگویی برای جهان شد
در سالهای اخیر، همانطور که تشویش عمومی به خاطر نابرابری روزافزون تشدید شده، سیاستگذاران و آکادمیسینها سعی کردند راهحلهای روزافزون حداکثری برای این تشویش بیابند. برای مثال هند برنامههای عظیمی را برای رفع فقر از طریق غذا و اشتغال اجرا کرده و اقتصاددان فرانسوی توماس پیکتی، طرح مشهور مالیات بازتوزیعی بر ثروت جهانی را پیشنهاد کرده است. اما مشکلات بزرگی در راه این تلاشها وجود دارد. نمونه هند نشان داد که برنامههای عظیم و شدیدا بوروکراتیک، ناکارآمد و پرهزینه هستند. مشخص است که ثروتمندترین شهروندان کره زمین از همه قدرت اثرگذاریشان استفاده میکنند تا مانع اجرای طرح هایی در امتداد خطوط فکری مدنظر پیکتی شوند.
خبر خوب این است که این طرحها و دیگر راهحلهای رادیکال، غیرضروری نیز هستند. در بیش از 10 سال گذشته، تنها یک کشور یعنی برزیل نشان داده که راهی بسیار بهتر، با تحریک کمتر و بازاردوستانهتر برای مبارزه با فقر وجود دارد. در مدت زمانی نهچندان قبل، این ایده که برزیل بتواند به جهانیان درباره کاهش نابرابری درسهایی بدهد، چیزی شبیه یک لطیفه به نظر میرسید. بزرگترین کشور آمریکای لاتین برای زمان درازی در میان نابرابرترین نقاط کره زمین قرار داشت؛ با دولتی که مترادف با بیعدالتی اجتماعی بیرحمانه بود. این کشور دارای موهبت جمعیت بزرگ و جوان با منابع طبیعی فراوان بود، اما برای زمانی طولانی به همین ترتیب، وضع وخیمی که تصورش را نمیتوان کرد، در خصوص توزیع ثروتش داشت. در این میان، حتی کشور کوچک و عقبافتاده هائیتی نسبت به برزیل بسیار برابرتر بود.
در دهههای 1980 و 1990، برزیل از دیکتاتوری به سوی دموکراسی حرکت کرد و اصلاحات ساختاری را به اجرا گذاشت که در نهایت تورم فزاینده را تحت کنترل درآورد. اما توده مردم در دام مسکنت روستایی یا محلات فقیرنشین شهری باقی ماندند، در حالی که اقلیت ثروتمند، در هلیکوپترهای شخصی در کلانشهرهای غیرقابلکنترل این کشور در حال گشتزنی بودند. در آستانه چرخش هزاره جدید، حدود یکسوم از جمعیت برزیل از زندگی زیر خط فقر بینالمللی (بقا با 2 دلار روزانه) رنج میبردند و حدود 15 درصد از مردم، مسکین و تهیدست (زندگی با کمتر 1 دلار در روز) بودند.با این حال، از اینجا به بعد، انقلابی مسالمتآمیز در برزیل رخ داد.
در سال 2011، اقتصاد برزیل با نرخ آبرومندانه 4 درصد در سال در حال رشد بود، بیکاری به میزان پایینی رسید و مزایا به واقع به شکل گستردهای تقسیم شد. در نخستین دهه از قرن جدید، حدود 40 میلیون برزیلی از طبقه فقیر به طبقه متوسط منتقل شدند، درآمد سرانه خانوار 27 درصد افزایش و نابرابری به شکل چشمگیری کاهش یافت؛ برخلاف کشورهای دیگر بریک(روسیه، هند و چین) که نابرابری در آنها افزایش یافت. امروز برزیل هنوز با مشکلات متعددی از افول اقتصادی تا رسواییهای فساد در پایان عصر رونق کالاها روبروست. اما موفقیت باورنکردنی این کشور در کاهش فقر و نابرابری میتواند و باید راه را برای پیشرفت بیشتر در داخل و خارج روشن کند.
خیزش انقلابی
فرناندو هنریک کاردوسو، رئیسجمهور متخلق به ادب برزیل از 1995 تا 2003، کارش را به عنوان یک آکادمیسین چپگرا آغاز کرد، اما در مقام یک فرد میانه رو و مرکزگرا به قدرت رسید. زمانی که در کمپین انتخابات ریاستجمهوری سال 2002 به نظر میرسید سیاستهای او بزودی با پیروزی لوییز ایناسیو داسیلوا لولا جایگزین خواهد شد، صاحبان بازارها و نخبگان برزیل به وحشت افتادند. لولا همانطور که در سطح جهانی معروف است، امروز به چنان جایگاه نمادینی دست یافته که به نظر میرسد حتی یادآوری زمانی که او برای نخستینبار صحنه سیاسی برزیل را منفجر کرد، دستکم برای ثروتمندان، ترسناک است.
لولا، بچه مغرور یک خانواده بینوا در شمال شرقی برزیل و فرزند هفتم یک خانواده هشت نفره در ایالت شلوغ پرنامبوکو بود. خانواده او چنان بینوا بودند که رئیسجمهور آینده برزیل مجبور شد در سال دوم مدرسه، ترکتحصیل کند تا بتواند با واکس زدن کفشها پول دربیاورد. در 10 سالگی، لولا به طور خودآموز خواندن آموخت. او در 14 سالگی هرجور که شد در کارخانه کاری برای خودش دست و پا کرد؛ جایی که لولا انگشت کوچک خود را زیر دستگاه پرس از دست داد. از این پس، او درگیر جنبش کارگری قدرتمند برزیل و به وظیفه خود آگاه شد. لولا به سرعت مدارج اتحادیه کارگران فلزکار سائو برناردو دوکمپو را طی کرد و در سن سی سالگی به رهبری این سازمان رسید.
پنج سال بعد، در حالی که کشور تحت حکومت دیکتاتوری نظامی بود، او به تاسیس حزب کارگران چپگرا (PT) برای صدادار کردن ضعفا در عرصه ملی یاری رساند. در سال 2002، لولا برای ریاست این حزب نامزد شد و سه بار شکست خورد. هرچند لولا (برخلاف بیشتر رفقایش در حزب PT) مارکسیست نبود، کمپینهای قبلی او با مطالبه ملیسازی صنایع و نکول بدهی کشور شناخته میشد. زمانی که نهایتا آرای او رو به افزایش گذاشت، صحبتهای آنچنانی به همراه ریشهداری عمیقش و کمپین او برای نابودی فقر طی یک نسل، به طور کامل نخبگان و سرمایهگذاران برزیل را در داخل و خارج به وحشت انداخت. در آمریکا، هنریک هاید، عضو جمهوریخواه کمیته روابط بینالملل مجلس نمایندگان، لولا را به عنوان یک «فرد رادیکال هوادار کاسترو» خطاب کرد.
گلدمن ساکس یک شاخص «لولاسنج» را منتشر کرد تا مخاطرات پیروزی حزب PT رابرای سرمایهگذاران نشان دهد. بانکهای خارجی برآشفته شروع به کاهش و قطع اعتبارات خود کردند. اقتصاد شکننده برزیل که تازه رو به بهبود گذارده بود، رو به افول رفت. شاخص اصلی سهام، 30 درصد سقوط کرد. سرمایهگذاران سرمایه خود را از شرکتهای برزیلی خارج کردند و طی چند ماه بیش از 12 میلیارد دلار از این کشور خارج شد. ارزش واقعی پول رایج برزیل در برابر دلار، 40 درصد کاهش یافت وتا پایان سال 2002 همچنان پایین ماند. برزیلیها تا آن زمان به حد کافی از ساختار اجتماعی فئودالی این کشور و درد و رنجهای ناشی از شرایط دوره کاردوسو در رنج بودند اما اصلاحات ساختاری منفور و اقدامات ریاضتی موجب شد لولا به هر حال برنده شود. همانطور که مرد اتحادیهگرای ژولیده مو آماده تصاحب قدرت میشد و اقتصاد به وضعیت آتشفشانی خود ادامه میداد، کشور مهیای یک مواجهه حماسی میشد، اما هرگز خشونتی رخ نداد.
گرچه لولا با رسیدن به قدرت، یک انقلاب را طراحی میکرد اما هیچ چیزش شبیه کسی نبود که از منتقدین محافظهکارش بترسد. شکستهای قبلی و واکنش تندش به پیروزی نهایی، تعهد او به تغییر اجتماعی را تضعیف نکرد اما موجب تفکر دوباره او به نحوه ایجاد تغییر شد. سیاستمداری ظهور یافت که بسیار معتدلتر، مصالحهجوتر و به لحاظ سیاسی، زیرکتر از ظاهر قبلی آن بود. لولا فهمیده بود که اگر بخواهد فقط برای بخشی از برزیل حکومت کند، نمیتواند پیش برود. لازم بود او این اطمینان را ایجاد کند که انقلاب به نفع همه است. بنابراین مرد تحریککننده تودهها به مصالحهجویی بزرگ تغییر ماهیت داد.
لولا همه صحبتهایش درباره نکول بدهیها و بازتوزیع ثروت را از واژگانش کنار گذاشت و خودش را به گونهای از نو معرفی کرد که مک مارگولیس، روزنامهنگار ریو، او را «رئیس پچ پچو، رفیق طبقه متوسط و قهرمان دموکراسی بازاری مقرراتمحور» نامید. این چرخش موضع، موجب ایجاد گلایه و شکایتها در حزب PT شد اما لولا ثابت قدم ماند. در زمان تصاحب قدرت، او متعهد شد که سیاستهای مالی و پولی سفت و سخت کاردوسو را حفظ کند. کمی بعد از مراسم تحلیف در ژانویه 2003، او هنریکه میرلس، متحد کاردوسو و مدیر مالی قابل احترام را به عنوان رئیس بانک مرکزی برزیل و دیگر فرد مرکزگرای معتدل یعنی آنتونیو پالوچی را به عنوان وزیر اقتصاد و دارایی برگزید. سپس بودجه ملی متورم برزیل را کاهش داد و مخارج دولت را حدود
4 میلیارد دلار در سال اول کم کرد و حتی بودجه مازاد هدف سفت و سختتری از آنچه توصیه صندوق بینالمللی پول بود، اعمال کرد. بازپرداخت بدهیها ضروری بود. بسیاری از کسانی که به او در طول کمپین حمله میکردند، اکنون زبان به تحسین او گشودند. در مارس 2003، محمد العریان، مدیر شرکت معاهده بزرگ مدیریت سرمایهگذاری اقیانوس آرام (PIMCO) اعلام کرد که حرکتهای اولیه رئیسجمهور «بسیار خوب» بوده و بازارها با آن همراهند. طی
6 ماه از تحلیف رئیسجمهور، ارزش تعهدات برزیل 20 درصد افزایش یافت و حتی گلدمن ساکس سادهدلانه پذیرفت که هشدارهایش، اشتباه بوده است.
بخر و ببر
در همین زمان که لولا دل افراد پولدار را میربود، سخت مشغول جبههای دیگر بود. مهیای آن بود تا سرمایه سیاسی روبه رشد خود را برای ایحاد یک کمپین رفاه اجتماعی جاهطلبانه جدید به کار گیرد. چندماه پس از انتخابش، سرانجام از طرح گرسنگی صفر (fome hunger) با بیش از 40 برنامه مختلف که توسط قریب به 20 وزارتخانه انجام میشد، رونمایی کرد. اما یک عمل مبتکرانه در مرکز این کمپین بود: طرح کمک هزینه خانواده (Bolsa Familia) تلاشی برای مبارزه با فقر که به لحاظ حجم، جاهطلبی و طرحش، انقلابی بود. به جای تامین فقرا با کالاها و خدمات همچون اکثر برنامههای توسعه آن زمان،«طرح کمک هزینه خانواده» اقدامات بسیار جسورانهتری را در سر داشت: به شکلی ساده، پرداخت پول نقد.
لولا براساس توصیه گراتزیانو تصمیم گرفت این برنامههای گوناگون را به یک طرح مبتکرانه ملی ساده و موثر یکپارچه بدل کند و آن را در مقیاسی بسیار بزرگتر از آنچه اکثر کارشناسان ممکن بود تصور کنند، گسترش دهد. این ایده، دستکم در بدو امر، بسیار بحثبرانگیز بود. در این زمان، هنوز اکثر کارشناسان و سازمانهای بینالمللی فکر پرداخت مستقیم و ساده پول به فقرا را به منزله اصرار به اشتباهی خطرناک میدانستند. اما فقط در سطح شهودی، احساس میشد این کار اشتباه است. این کار همچنین در تقابل با دههها تحقیق علوم اجتماعی و آنچه بانک جهانی برای مدتها تشویق میکرد، به اجرا درآمد.
با این حال سه بینش، لولا و مشاورانش را نسبت به مزایای این رویکرد جدید متقاعد کرد. اولا، تجربه خود برزیل نشان میداد که تلاشهای بزرگ مقیاس برای کاهش فقر از طریق توزیع کالا همچون برنامه غذایی عظیمی که کاردوسو در اواخر دهه 1990 اجرا کرد و به طور کلی به دلیل شیوه پرهزینه و شرمآورش شکست میخورد. تامین فقرا با کالاهای فیزیکی، پیچیده، پرهزینه و ناکارآمد است. نیاز به بوروکراسی عظیمی دارد که فرصتهای بیپایانی برای فساد ایجاد میکند. ثانیا، مطالعات اندک دانشگاهی (که بعدها توسط گروهی از تحقیقات دنبالهدار تایید شد) آنچه را لولا از پیش میدانست و به همین خاطر کارشناسان را تحقیر میکرد، تایید کرده بود: افرادی بهتر از همه میدانند فقرا واقعا چه میخواهند که خودشان فقیر باشند. زمانی که این فرصت داده شود، خانوادههای بینوا عموما ثروتهای بادآورده را هدر نمیدهند.
بیشتر مخارج پولی کاملا عقلانی بود، بهخصوص زمانی که وجه نقد به جای پدران به مادرانی داده میشد که تحت پوشش برنامه «کمک هزینه خانواده» بودند. لولا در اواخر سال 2014 به من گفت: «بعضی اوقات که این موضوع را به دوستان تحصیلکردهام، میگویم، آزرده میشوند اما معلم درجه یک زندگی من، زنی بود که بیسواد به دنیا آمد و مُرد: مادرم. با همه احترام به کارشناسان و آکادمیسینها، اما آنها چیزهای بسیار کمی درباره فقر میدانند. آنها چیزهای زیادی درباره آمار و ارقام میدانند، اما این چیز متفاوتی است، میدانید؟ برای یک روشنفکر، وجود 50 دلار در دست یک آدم فقیر، یک صدقه است؛ یک آکادمیسین نمیداند که یک آدم فقیر با آن چه کار میتواند کند.
اما اینها بدین خاطر است که در دانشگاه به شما یاد نمیدهند که چطور خود را در برابر فقر حفظ کنید و نیز بدین خاطر است که کارشناسان هرگز آنچه را که روزانه یک آدم فقیر از سر میگذراند، تجربه نمیکنند. کارشناسان هرگز بدون صبحانه سر کار نمیروند. آنها هرگز در یک خانه سیلزده زندگی نمیکنند و یا هرگز سه ساعت در ایستگاه اتوبوس منتظر نمیمانند. برای کارشناسان یک مسئله اجتماعی همچون نابرابری، صرفا عدد و رقم است.»
نهایتا، لولا میدانست موج خصوصیسازی نیز که در دهه 1980 آمریکای لاتین را جارو کرد، به گونهای که دولتها هر چیزی را از خطوط هوایی تا تامین انرژی و ارائه خدمات، یکجا فروختند، به بهای مشارکت در اقتصاد بازار رو به گسترش، صدها میلیون شهروند را به فقر شدید کشانده است. لولا و مشاورانش معتقد بودند که به جای ملیسازی دوباره کسبوکارهای بزرگ، بهترین و سادهترین شیوه برای واژگون ساختن محرومیت و طرد فقرا، گذاشتن وجه نقد اندکی در جیب آنان است. بنابراین لولا تصمیم به چنین اقدامی گرفت. رئیسجمهور و دستیارانش این برنامه را به گونهای طراحی کردند که قرار گرفتن تحت پوشش «کمک هزینه خانواده» ساده شده بود. هر خانواده که میتوانست ثابت کند که در فقر مطلق زندگی میکند
- بیانگر دسترسی به کمتر از 50 رآل برزیل (حدود 42 دلار) برای هر فرد در ماه - و نیز خانوادههای با فقر نسبی با کمتر از 100 رآل برای هر فرد، واجد شرایط دریافت وجه نقدی بود. اما اگر ورود به این برنامه آسان بود، ماندن در آن کار می بُرد. شرکتکنندگان باید حائز شرایط مختلف یا مسئولیتهای متقابلی(contrapartidas) میشدند. باید اطمینان میدادند که همه بچههای بین 6 تا 15 ساله آنها حداقل در 85 درصد زمان در مدرسه حاضر باشند، تضمین میدادند که بچههای زیر 7 سالشان واکسینه شوند و ضمانت میکردند که مادران و فرزندان به طور مرتب معاینه پزشکی شوند.
لولا دو دلیل برای اجرای این قوانین داشت. لولا میدانست اگرچه او با کمک 9 انگشت اش به سختی توانسته بود خود را از فقر بیرون بکشد، اما او به طور استثنایی خوششانس بود تا توانست این کار را انجام دهد. برای اکثر مردم برزیل، جمعیتشناسی سرنوشتشان بود: اگر شما فقیر به دنیا آمدید، به همان شکل نیز خواهید مُرد. لولا مصمم بود تا این تله بیننسلی را از طریق توانمندسازی و ملزم ساختن والدین به توجه بیشتر به منافع کودکان به جای لذایذ خودشان به شکل آموزش، نظام بهداشتی و تغذیه، درهم شکند.
لولا همچنین میدانست که ایجاد شرایط سفت و سخت برنامه حمایتی جدیدش، مجاب کردن بقیه افراد جامعه را آسانتر میکند؛ چیزی که در غیر این صورت صعب و مشکل بود. قبل از لولا، برنامههای همیاری اجتماعی در برزیل به شکل طرحهای بیمهای بودند که به طرز نامتناسبی به نفع طبقه متوسط و بالا بود. در «برنامه کمک هزینه خانواده» برای نخستینبار رئیسجمهور برزیل به واقع مبارزه با فقر و نابرابری را در مرکز دستورالعمل خود قرار داد (دستکم بیش از شکل لفاظانه)، و این همه با مبارزه، ضمانت اجرا مییافت.
نبرد برای پول دادن
فشارها در لحظه ارائه برنامه در اکتبر 2003 شروع شد. برخی اقتصاددانان از این موضوع صحبت میکردند که دولت باید به جای پرداخت پول به مردم در ازای حضور بچههایشان در مدرسه، در امور زیربنایی همچون مدارس سرمایهگذاری کند. برخی دیگر میگفتند به والدین نباید گفت چه کاری برای بچههایشان انجام دهند و دانشمندان محافظهکار هشدار میدادند که اعطای پول نقد، وابستگی رفاهی ایجاد میکند. لولا به من گفت که اپوزیسیون چنین میگوید: «ما قصد داریم ارتشی از مردم تنبل ایجاد کنیم».
طبق قانون اساسی برزیل، رئیسجمهور بر مبنای قدرت اجراییاش میتواند برنامهای همچون «کمک هزینه خانواده» طراحی و اجرا کند. اما همین قانون تصریح میکند که او نیاز به تصویب کنگره طی یکسال دارد تا بتواند آن را دوباره اجرا کند. این بدان معناست که اگر لولا قصد داشت برنامه مورد امضایش باقی بماند، باید حمایت وسیعی جلب میکرد. مسئولیت متقابل، کلید او برای نیل به چنین هدفی بود. لولا برای من ایده مسئولیت متقابل را چنین توضیح داد: «این ایده نشان میداد که ما مفت و مجانی پول به کسی نمیدهیم. ما باید اعتماد ایجاد کنیم، حتی در میان کسانی که به این برنامه بدبین هستند.»
همانطور که آریل فیزبین و نوربرت شیدی، دو اقتصاددان بانک جهانی به طور مستند نشان دادهاند، شرایط به کمک لولا آمد، از طریق ایجاد این تصور عمومی که «کمک هزینه خانواده» سوپی نیست که به فقرا داده می شود بلکه بیشتر نوعی از قرارداد اجتماعی با آنهاست که طبق آن دریافتکننده نیز باید نقش خود را ایفا کند. به وجود آوردن افراد ذینفع «شواهد روشنی از تعهد» به «رفتار مثبت» الزامی توسط برنامه را نشان میداد. به نظر میرسید افراد ذینفع سزاوارترند و همانطور که فیزبین و شیدی توضیح میدهند به عموم مردم این حس را میداد که آنها خودشان این پول را به دست آوردهاند.
البته اظهار ساده این شرایط صوری کافی نیست؛ بلکه عواقبی نیز برای سرپیچی از این شرایط نیز وجود دارد. در پایان، معماران برنامه «کمک هزینه خانواده»، نظامی از جریمههای پلهپله برای کسانی که از انجام وظیفهشان سر باز زنند، طراحی کردند. به قانونشکنان هشدار داده میشد؛ اگر آنها تبعیت نمیکردند، مزایایشان ممکن بود تعلیق شود و اگر تخلف ادامه مییافت، آنها در نهایت کاملا از برنامه بیرون گذاشته میشدند.
در حالی که این ضمانت اجرا روی کاغذ، خوب به نظر میرسید، لولا بزودی این راه سخت را آموخت که به مردم منتقل کند لازم است برای آنها به طور جدی جا بیفتد که این قوانین واقعا باید اجرا شوند. جدای از سنت طولانی سیاست حمایتی در برزیل، لولا مجموعهای جدید از تکنوکراتها را به جای نویسندگان مزدور چریک به کار گمارد. سپس او در ژانویه 2005 شخصا ریاست اجرای یک استراتژی چندبخشی نوین و فراگیر را برای بهبود اجرای طرح «کمک هزینه خانواده» بر عهده گرفت که مشتمل بود بر تاسیس یک سیستم ثبت نام ملی یکپارچه برای ردیابی هر کس که مساعدت دریافت میکند، مرکزیت بخشی به معیارهای صلاحیت «کمک هزینه خانواده»، اعمال حسابرسی و بازرسی سرزده، ایجاد کمیتههای نظارت شهروندی، خطوط ویژه تلفنی شکایت و ملزم ساختن شرکتکنندگان در طرح «کمک هزینه خانواده» به اینکه دوسال یکبار، دوباره گواهی دریافت کنند.
در میانه سال 2006 پایش و اجرای این طرح به طرز چشمگیری بهبود یافت: در ژوئن همان سال، وزارت توسعه اجتماعی و مبارزه با گرسنگی، حدود نیم میلیون از دریافتکنندگان فاقد صلاحیت را از فهرستش خارج کرد. برزیلیها متوجه شدند و تحت تاثیر قرار گرفتند. انتقادات فروکش کرد و حمایت عمومی از برنامه، رو به افزایش گذاشت. در واقع تحلیل سال 2010 از اطلاعات آرا و پوشش رسانهها توسط کتی لیندرت و وانیا وینچنزینی، دو کارشناس بانک جهانی به این یافته رسید که با ایجاد شرایط سفت و سخت برای مساعدت، دولت لولا طرح «کمک هزینه خانواده» را از طریق رأیدهندگان برزیلی مشروع و قانونی کرد و طرفداری با شور و حرارتی را برای آن در دو سر طیف سیاسی ایجاد کرد.
پول (در مقابل) هیچ چیز
همانقدر که طرح مسئولیت متقابل لولا در گسترش محبوبیت «کمک هزینه خانواده» مفید بود، دو ابتکار دیگر تقریبا به همان اندازه مهم بود. نخست به خاطر همه بلندپروازیاش، طرح «کمک هزینه خانواده» به طور رادیکالی ارزان بود و باقی ماند و با برنامههای رفاه اجتماعی دیگر در برزیل و دیگر نقاط قابل مقایسه است. امروز و بیش از یک دهه پس از ایجاد آن، «کمک هزینه خانواده» حدود 14 میلیون خانواده را پوشش میدهد که به معنای 50 میلیون برزیلی است، رقمی عظیم.
با این حال، چون لولا و مشاورانش تشخیص دادند که تنها مبلغی اندک، تفاوتی بزرگ در زندگی خانواده فقیر ایجاد میکند، پرداختهای فردی (که طبق درآمد و بُعد خانواده تغییر میکند) ناچیز است: خانواده متوسط فقط 65 دلار در ماه دریافت میکند و مزایا در بالاترین حالت به 200 دلار میرسد. در نتیجه همانطور که یوشیاکی ناکانو، مدیر مدرسه اقتصاد سائو پائولو میگوید: «مقدار مخارج طرح کمک هزینه خانواده، هیچ چیز است». این یک اغراق است، اما نه از نوع خیلی بزرگ آن. واقعیت آن است که یکی از جاهطلبانهترین برنامههای ضدفقر جهان با هزینه مالیاتدهندگان برزیلی، در حال حاضر کمتر از نیم درصد تولید ناخالص داخلی 3/2 تریلیون دلاری این کشور و بسیار کمتر است از آنچه که دولت صرف مستمریها میکند (با مکانیسم حمایتی بسیار واپسگراتر). اگرچه مقایسههای دقیق بینالمللی دشوار است، اما شواهد نشان میدهد طرح «کمک هزینه خانواده» یکی از ارزانترین برنامههای مبارزه با فقر نسبت به هر جای دیگر است.
در واقع، در سال 2011 مطالعهای توسط دولت بریتانیا به این یافته رسید که تا حدودی به لطف هزینههای اجرایی اندکش، برنامههای دادن پول نقد از قبیل «طرح کمک هزینه» خانواده، 30 درصد هزینه کمتری برای هر فرد از برنامههای مساعدت سنتی ایجاد میکند. این برنامه به شکلی در نهایت به همه برزیلیها نفع میرساند، نه فقط آنهایی که در پایینترین قشر بودند. همانطور که لولا در اولین معرفی آن توضیح داد: «زمانی که میلیونها نفر به سوپرمارکت میروند تا شیر یا نان بخرند، اقتصاد بهتر کار خواهد کرد.
سیهروزان به مصرفکنندگان بدل خواهند شد.» با پول دادن به مردم که میتوانند آن پول را هر قدر که بخواهند خرج کنند، لولا چیزی را ایجاد کرد که لنا لویناس، اقتصاددان رفاه در دانشگاه فدرال ریو دو ژانیرو آن را «رویکرد بازارگرا برای مبارزه با فقر» مینامد. در واقع، خود خورخه کاستاندا، وزیر خارجه محافظهکار سابق مکزیک، مقالهنویس واگشته و مایه عذاب چپ آمریکای لاتین، طرح کمک هزینه خانواده را «برنامه رفاهی مبتکرانهای» نامید که آنچنان « نئولیبرال است که هر کسی میتواند آن را به کار گیرد».
اگرچه برچسب قیمت «طرح کمک هزینه خانواده» شاید اندک باشد، تاثیرش عظیم است. نهتنها بیش از یکچهارم کل جمعیت
(و 85 درصد فقرا) را پوشش میدهد بلکه پرداختها نیز ناچیز هستند، با این حال، درآمد بینواترین خانوادههای برزیل را دوبرابر کرده است. در سه سال نخست اجرا، «طرح کمک هزینه خانواده» فقر مطلق را تا 15 درصد از بین برد و در سال 2014، درصد برزیلیهایی که در افلاس زندگی میکردند به کمتر از 3 درصد کاهش یافت، سطحی که بانک جهانی آن را معادل با ریشهکنی فقر میداند. در همین زمان «طرح کمک هزینه خانواده» به خروج کامل 36 میلیون نفر از فقر عمومی یاری رساند و چیزی را ایجاد کرد که ماتیاس اسپکتور، استاد علوم سیاسی و ستون نویس بزرگترین روزنامه برزیل یعنی فولها دو سائوپائولو (Folha de S.Paulo) آن را برای من «تنها تغییر بزرگ 10 ساله در ساختار طبقاتی یک کشور پس از ژاپن جنگ جهانی دوم» توصیف کرد.
همین طور در خصوص نابرابری، مطالعات اخیر تایید میکند که طرح «کمک هزینه خانواده» به کاهش اختلاف درآمد عمومی تا حد یکسوم کمک کرد و این برنامه رتبه دوم مهمترین کمک کننده را برای این تغییر پس از رشد کلی اقتصادی به دست آورد. طبق نظر ترزا کمپلو، وزیر توسعه اجتماعی این کشور، بین سالهای 2002 تا 2013 درآمد 20 درصد جمعیت که فقیرترین مردم برزیل هستند، 2/6 دهم درصد افزایش یافته است، در حالی که در همین زمان درآمد 20 درصد جمعیت که ثروتمندترین مردم برزیل هستند، 6/2 دهم درصد افزایش یافته است (این در تقابل شدید با وضعیت آمریکاست که طی همین زمان، درآمد 10درصد ثروتمند، 2/6 دهم درصد افزایش یافت، درحالی که درآمد 10 درصد فقیر، 6/8 دهم درصد کاهش داشت).
اگرچه دولت برزیل مجموعهای از برنامههای مهم حمایت اجتماعی دیگر را شامل پیادهرویهای بزرگ برای حداقل دستمزد به اجرا گذاشت و با این که اقتصاد روبه رشد به این برنامهها کمک میکند، اما اکثر کارشناسان موافقند که «طرح کمک هزینه خانواده» میزان مقبولیت عظیمی را به خاطر بهبود کلی زندگی فقرای این کشور، به دست آورد. طرح «کمک هزینه خانواده» همچنین به عنوان ضربهگیری مهم برای رشد اقتصادی برزیل درآمد، رشدی که در سالیان اخیر کند شده است. کل اقتصاد این کشور شاید امروز زیان دیده باشد اما قدردان ضربهگیری است که توسط طرح «کمک هزینه خانواده» ایجاد شد، تودههای مردم یا آسیب نمیبینند یا دستکم آسیب آنها قابل قیاس با شیوهای که آنها طی بحرانهای متعدد گذشته کشور صدمه میدیدند، نیست.
طرح «کمک هزینه خانواده» همچنین گامهای بلندی به سوی هدف لولا یعنی گسستن انتقال فقر از یک نسل به نسل بعدی برداشت: از طریق افزایش میزان واکسیناسیون به 99 درصد جمعیت، کاهش سوءتغذیه در میان کودکان فقیرترین نواحی برزیل به 16 درصد و افزایش شانس آنها برای داشتن وزن سالم نسبت به سن تا 26 درصد. مرگومیر نوزادان نیز در دهه گذشته 40 درصد کاهش یافت و به خصوص مرگومیر ناشی از سوءتغذیه 58 درصد کم شد- یکی از شدیدترین کاهشها که در همه جا تاکنون دیده شده است. در عین حال، تعداد کودکانی که مجبورند به جای حضور در مدرسه، کار کنند، 14 درصد پایین آمد. دریافتکنندگان کمک هزینه خانواده اکنون به خود میبالند که میزان تحصیلاتشان دوبرابر کودکان فقیر برزیلی است که از این برنامه بیرون ماندهاند و این ابتکار عمل با بهبود حضور در مدرسه در فقیرترین مناطق تا 14 درصد مایه افتخار شده است.
یک نتیجه مسرتبخش آن است که نرخ باسوادی سراسری در حال حاضر افزایش یافته است. این برنامه تغییرات کمتر ملموس و کمتر قابل پیش بینی-هرچند به نوبه خود مهم- در زندگی و نگرشهای فقیرترین شهروندان برزیل ایجاد کرده است. یک بررسی جدید نشان میدهد که با اعطای مسئولیت حسابهای بانکی خانوادهها به زنان؛ طرح «کمک هزینه خانواده» زنان برزیل را توانمند ساخته است. برای مثال شرکتکنندگان زن طرح «کمک هزینه خانواده»
10 درصد محتملتر است که بگویند آنها دارای اختیار ویژهای درخصوص جلوگیری از بارداری در ازدواج هستند. این برنامه به نظر میرسد تاثیر چشمگیری روی حس عاملیت برزیلیهای فقیر داشته است. یک بررسی جدید در خصوص ذینفعان طرح «کمک هزینه خانواده» در سه شهر مختلف نشان میدهد به جای احساس شرم به خاطر وابستگی افراد به برنامه دولت، سه چهارم پاسخگویان میگویند که آنها به خاطر ثبت نام در این طرح احساس افتخار میکنند و از طریق تغذیه مناسب و دادن لباس به بچههایشان بدون نیاز به خواهش و تمنا، طرح «کمک هزینه خانواده» به مردم کمک کرده است تا زندگیشان را مستقلتر و موقرتر پیش ببرند.
برزیلیهایی که در این طرح ثبت نام کردند حتی اعتقاد فزایندهای به دموکراسی برزیل نشان میدهند. این میتواند ثمرهای عجیبوغریب برای برنامهای رفاهی باشد، اما همانطور که لولا میگوید: «بخشی از دلیل اینکه طرح کمک هزینه خانواده موفق شده، بدین خاطر است که پول در آن مستقیما و بدون هیچ واسطهای پرداخت میشود. ذینفعانی وجود دارند که با کارت پلاستیکی به بانک میروند تا از دریافت پول انصراف دهند. با اینکه این افراد به رئیسجمهور یا فرماندار یا نماینده مجلس یا شهردارشان بدهکار و مدیون نیستند.» عدم وجود واسطه همچنین برداشت پول توسط مقامات را اگر نگوییم غیرممکن، دستکم سخت میکند.
در نهایت همانطور که لولا قول داد، طرح «کمک هزینه خانواده» پیشرفت معناداری در کل اقتصاد به وجود آورد. با دادن پول به فقرا برای خرج کردن، این برنامه مصرف داخلی را افزایش داد، یک محرک اقتصادی مهم به ویژه در کشوری همچون برزیل که اکثرا از واردات اجتناب میکند. اگرچه بیشتر این پول برای غذا خرج میشود، لولا میگوید: «از میان افرادی که مزایای کمک هزینه دریافت میکنند،
80 درصد آنها یک تلویزیون ،79 درصد آنها یک یخچال و 50 درصد آنها یک ماشین لباسشویی میخرند. بنابراین چه چیز همچون این برنامه به مردمی که در شرایط قرن هجدهم زندگی میکنند، کمک میکند تا به نیازهای تولیدکنندگان مدرن و ایجاد میلیونها شغل دست یابند. در این شرایط همه برندهاند.» ممکن است اغراقآمیز به نظر برسد اما اعداد و ارقام نیز از او حمایت میکنند: اقتصاددانان میگویند از ابتدای اجرای برنامه، طرح «کمک هزینه خانواده» رشد تولید ناخالص داخلی(GDP) برزیل را 78/1 رآل برای هر پرداخت به فرد واقعی، افزایش داده است.
چیزی برای همگان
این اقدامات، طرح «کمک هزینه خانواده» را به شکلی باورنکردنی در برزیل محبوب ساخته است؛ رأیگیری اخیر میزان مقبولیت آن را حدود 75 درصد ثبت کرد. لویناس به من گفت «امروز همگان خوشحالند. فقرا به این خاطر که آنها در فقر کمتری هستند و ثروتمندان بدین خاطر که برنامه آنقدر ارزان است که نگرانش نیستند» حتی طبقه متوسط که به شکل سنتی محافظهکارترین بخش رأیدهندگان برزیل هستند، طرح «کمک هزینه خانواده» را پذیرفتهاند.
همانطور که اسپکتور میگوید «این گروه در کشوری رشد یافتند که همیشه وضعشان در حال بدتر شدن بود. همانطور که برزیل (در میانه دهه 80) دموکراتیزه شد، خشونت بالا رفت، تورم بالا رفت، نابرابری افزایش یافت و ما آماده بودیم تا به چیزهای وحشتناک فکر کنیم. اگر شما امیدی به آینده داشتی، میخواستی زبان انگلیسی یاد بگیری و از این جهنم در بروی. اکنون، به طور ناگهانی من ترجیح میدهم اینجا باشم تا هر جای دیگر و این برای لطف کمکهزینه است.» با ملاحظه شیوه محبوبیت این برنامه و اینکه چطور این برنامه به بخت و اقبال سیاسی لولا در این سالها کمک کرد، در واقع همه سیاستمداران دیگر برزیل با شور و شوق آن را پذیرفتند.
دیلما روسف، خلف لولا دستیابی به این برنامه را گسترش و چندین بار مزایایش را افزایش داد. او حتی یک طرح ابتکاری به نام جستوجوی فعال(Busca Ativa) ایجاد کرد که کارگران اجتماعی شجاع را - برخی اوقات با قایق جنگلی- به دورافتادهترین گوشه و کنار کشور میفرستاد تا برزیلیهای مستمند را برای ثبتنام در این برنامه بیابند. در این حین، طی انتخابات سال 2014، هر دو رقیب او وعده گسترش «طرح کمک هزینه خانواده» به مناطق دورتر را دادند. تیاگو آراگائو، رایزن سیاسی در برزیلیا میگوید: اگر این کار را نمیکردند، «خودکشی سیاسی» بود.
مشخصا طرح کمک هزینه خانواده میتواند و باید بهبود یابد. برزیل شدیدا به مالیات، مراقبت بهداشتی و اصلاحات آموزشی و نیز سرمایهگذاری بزرگتر در امور زیربنایی نیاز دارد. اما مجموعه زیادی از شواهد، دستکم برخی از اتهامات منتقدین را رد میکند. برای مثال، آمارهای دولتی نشان میدهد 75 درصد بزرگسالان دریافتکننده طرح «کمک هزینه خانواده» کار میکنند و آنهایی که عموما کار نمیکنند، دارای توانایی کافی نیستند زیرا آنها در مناطقی با فرصتهای شغلی اندک زندگی میکنند.
پس جای شگفتی نیست که به رغم نواقص، این برنامه تحسین گستردهای را در خارج و نیز در داخل برانگیخته است. نانسی بردسال، رئیس مرکز توسعه جهانی واشینگتن، طرح «کمک هزینه خانواده» را با عنوان «آنچنان نزدیک که انگار شما میتوانید با شلیکی جادویی به توسعه دست یابید» میخواند. دامنه دیگر تشویقکنندهها از نیویورک تایمز (که کمک هزینه خانواده را « احتمالا مهمترین برنامه دولتی ضدفقر که تاکنون وجود داشته است») تا اکونومیست (که آن را «موفقیت بسیار خوب» اعلام میکند) در حرکت است.
شاید بهترین شاهد برای درخشندگی طرح «کمک هزینه خانواده» - و نیز مطلقا غیر ارتدوکس برای کسانی که رویکرد لولا را برای فرموله کردن و فروش آن استفاده میکنند- این واقعیت است که از زمان ایجاد این برنامه، بیش از 63 کشور کارشناسان خود را به برزیل فرستادهاند تا از مدل آن الگوبرداری کنند. تنها طی سالهای اندک آغاز طرح «کمک هزینه خانواده»، به واقع، وزارت توسعه اجتماعی(MDS) چنان با هرگونه درخواستهای خارجی برای مشاوره مواجه شد که سمینارهای دو سال یکبار درباره نحوه ایجاد برنامههای مشابه در جاهای دیگر را برگزار میکند.
به طوری که تا تاریخ نوشتن این مقاله، دستکم 40 دولت دست به این کار زدهاند که شامل مهمترین کشورهای آمریکای لاتین و نیز بنگلادش، اندونزی، مراکش، آفریقای جنوبی و ترکیه (محض نام بردن از چند نمونه) هستند. حتی برنامههای مشابه در شهرهای آمریکا از قبیل ممفیس و نیویورک گسترش یافتهاند. اگر چنین چیزی مورد نیاز است، دلیل و گواه بیشتری است بر درخواست جهان برای بهرهگیری از این تجربه بزرگ برزیل.