مساله معلولان موضوعی حقوق بشری
۱۲ دسامبر روزجهانی معلولان است. چه تعداد معلول در ایران وجود دارد؟ وضعیت معیشتی آنان چگونه است؟ و چه اقداماتی برای آنان صورت گرفته؟
معلولان با مشکلات زیادی روبهرو هستند. بیکاری، مشکلات درمانی و مناسب نبودن فضای شهری و ساختمانهای اداری و ... موجب میشود این افراد از پتانسیل بالایی برای ورود به جرگه فقیران جامعه برخوردار شوند. معاون توانبخشی سازمان بهزیستی کشور با بیان اینکه مساله معلولان نه صرفا یک بحث رفاهی، بلکه موضوعی حقوق بشری است، معتقد است فقدانی در زمینه دانش مدیریتی وجود ندارد، بلکه «کمبود بودجه» شاهکلید مشکلات معلولان ایران است. به باور وی، مشکلات معلولان فقط با پرداخت پول به آنها حل نمیشود و لازم است شهر برای فعالیت آنها مناسبسازی شود.
معلولان با مشکلات زیادی روبهرو هستند. بیکاری، مشکلات درمانی و مناسب نبودن فضای شهری و ساختمانهای اداری و ... موجب میشود این افراد از پتانسیل بالایی برای ورود به جرگه فقیران جامعه برخوردار شوند. معاون توانبخشی سازمان بهزیستی کشور با بیان اینکه مساله معلولان نه صرفا یک بحث رفاهی، بلکه موضوعی حقوق بشری است، معتقد است فقدانی در زمینه دانش مدیریتی وجود ندارد، بلکه «کمبود بودجه» شاهکلید مشکلات معلولان ایران است. به باور وی، مشکلات معلولان فقط با پرداخت پول به آنها حل نمیشود و لازم است شهر برای فعالیت آنها مناسبسازی شود.
معلول کیست؟
بر اساس تعریف مجمع عمومی سازمان ملل متحد، «معلولیت عبارت است از فقدان یا کاهش فرصتها برای سهیم شدن در زندگی اجتماعی، در سطحی برابر با دیگران». درتوصیهنامه شماره ۹۹ سازمان بینالمللی کار، تعریف واژه «معلول» اینگونه آمده است: «شخصی که در نتیجه آسیب جسمانی یا عقلانی به طور قابل ملاحظهای امیدش برای پیدا کردن و حفظ کار مناسب کاهش یافته باشد.» در قوانین و مقررات ایران، اگرچه فرد معلول تعریف شده ولی تعریفی از حالت معلولیت بیان نشده است. در تبصره ماده یک قانون جامع حمایت از حقوق معلولان، آمده است: «واژه معلول در این قانون به افرادی اطلاق میگردد که به تشخیص کمیسیون پزشکی سازمان بهزیستی بر اثر ضایعه جسمی، ذهنی، روانی یا توأم؛ اختلال مستمر و قابل توجهی در سلامت و کارایی عمومی وی ایجاد شود، به طوری که موجب کاهش استقلال فرد در زمینههای اجتماعی واقتصادی شود.» باید میان دو بحث جداگانه ناتوانی (Disability) و معلولیت (Handicap) تفکیک قائل شد. سازمان بهداشت جهانی در سال ۲۰۱۱ عنوان کرد، ۱۵ درصد جمعیت جهان دچار ناتوانی هستند. ناتوانی عبارت است از «تمامی مشکلات جسمی و ذهنی که موجب میشود فرد را حتی ساعتهایی در طول هفته تحت تاثیر قرار دهد و زندگی و کار او را مختل کند.» برای مثال سردرد میگرن یا ضعیفی زیاد چشم اگر موجب شود فعالیت روزانه فرد مختل شود جزو ناتوانی محسوب میشود، اما نابینایی مطلق نوعی معلولیت است. اما تعریف معلولیت در ایران با تعریف سازمان بهداشت جهانی متفاوت است. در این تعریف، طبق قانون جامع حمایت از معلولان، معلولیت باید درکمیسیونهای پزشکی سازمان بهزیستی تایید و در این صورت فرد میتواند از خدمات توانبخشی و استفاده از وسایل کمکی بهرهمند شود. از این رو است که برخی نهادهای غیردولتی دفاع از حقوق معلولان با احتساب معلولیتهای خفیف، تعداد معلولان ایران را حتی حدود ۱۰ میلیون نفر نیز اعلام کردهاند.
چه تعداد معلول داریم؟
سامانه ثبت اطلاعات مددجویان، معتبرترین مرجع اعلام آمار تعداد معلولان در کشور است. این سازمان که تحت نظارت سازمان بهزیستی کل کشور عمل میکند، فقط کسانی را به عنوان معلول به رسمیت میشناسد که معلولیتشان در کمیسیونهای پزشکی سازمان بهزیستی تایید شده باشد. بر این اساس یک میلیون و ۳۰۰ هزار نفر یعنی حدود ۲ درصد جمعیت کشور، معلولیتشان توسط سازمان بهزیستی تایید شده و بر اساس نوع معلولیتی که دارند امکانات و خدماتی را از این سازمان دریافت میکنند. ۶۵ درصد این افراد مرد و ۳۵ درصد زن هستند. به تفکیک نوع معلولیت، ۳۵ درصد از تعداد معلولیت جسمی- حرکتی، ۲۵ درصد معلولیت ذهنی، ۱۵ درصد معلولیت شنوایی، ۱۱ درصد معلولیت بینایی و ۵/۸ درصد بیماران روانی مزمن هستند.
دلایل معلولیت
بر اساس ارزیابی یونسکو، از هر پنج نفر جمعیت جهان، یک نفر دچار معلولیت است و ۹۰ درصد بچههای معلول در کشورهای در حال توسعه مدرسه نمیروند. بر اساس بررسیهای تخمینی سازمان ملل متحد ۶۰۰ میلیون معلول در دنیا زندگی میکنند و این رقم همه ساله روبه افزایش است. درگیریها و کشمکشهای ناشی از جنگ در نواحی گوناگون کره زمین، گرسنگی، امراض و بیماریهای مختلف، مصائب و مشقات زندگی در کشورهای در حال توسعه، ترافیک و تصادفات حین انجام کار، آلودگی محیطزیست و عدم استفاده صحیح از دارو در کشورهای صنعتی همه روز باعث بروز معلولیتهای جدید میشود.
دلایل زیادی برای ایجاد معلولیت ذکر میشود. به گفته معاون توانبخشی سازمان بهزیستی کشور، طی سالهای اخیر برخی از این دلایل کاهش و برخی دیگر افزایش یافته است. «حسین نحوینژاد» در این مورد به «قلمرو رفاه» گفت: «معلولیتهایی که نتیجه عامل ژنتیکی هستند در کشور رو به کاهش است و این امر به دلیل مشاورههای ژنتیکی است. ماده ۷۵ برنامه ششم توسعه نیز بر آنها تاکید دارد تا مشاورههای ژنتیک در خانوادههای دارای معلول انجام شود. همچنین به دلیل پیشرفت علم پزشکی برخی از معلولیتها کاهش یافته است» با این همه، برخی از معلولیتهای ناشی از بیماریهای مزمن رو به افزایش است. این دسته از معلولیتها بیشتر ناشی از سبک زندگی شهرنشینی و نوع تغذیه افراد است. معلولیتهایی که در نتیجه دیابت، فشار خون و نوع نشستن افراد ایجاد میشود جزو معلولیتهایی است که روبه افزایش هستند. از سوی دیگر حوادث کار و تصادفهای رانندگی از جمله مواردی هستند که موجب معلولیت افراد میشود و آمار این نوع معلولیت در کشور رو به افزایش است. معاون توانبخشی سازمان بهزیستی کشور میگوید: «در حال حاضر ۲۲ هزار معلول قطع نخاع در ایران وجود دارد و حداقل نیمی از آنها در اثر تصادفهای جادهای قطع نخاع شدهاند. ۵ درصد معلولان جسمی- حرکتی، نوع معلولیتشان در ارتباط با حوادث کار است که حدود ۶۵ تا ۷۰ هزار معلول را شامل میشود.»
مشکلات معیشتی
معلولان به عنوان کسانی که دارای محدودیتهای حرکتی و فعالیتی به نسبت شهروندان دیگر هستند، از امکان فعالیت عادی همانند دیگران برخوردار نیستند و دولت به عنوان یک نهاد اجتماعی حامی حقوق شهروندی موظف است، زمینههای فعالیت و اشتغال آنها را فراهم کند. در صورتی که چنین اتفاقی نیفتد، ممکن است آنها با معضلات دیگری مانند بیکاری، فقر و انواع محرومیتها روبهرو شوند و این امر، مشکلات مضاعفی را علاوه بر معلولیت جسمی یا ذهنی برای آنها ایجاد میکند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مفاهیم بسیاری در اصول ۲۱، ۲۸ و ۲۹ قانون قابل تعمیم به حقوق انسانی و شهروندی معلولان و جانبازان است، اما به طور مشخص قانون جامع حمایت از معلولان اقدام قانونی دیگری است که در اردیبهشتماه ۱۳۸۳ توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی تصویب و ابلاغ آن توسط ریاستجمهوری در ۱۷ خرداد ۱۳۸۳ انجام شد. با ابلاغ این قانون، هماکنون حدود ۱۳ سال است که ایران به جمع حدود ۵۰ کشوری پیوسته که دارای قانونی برای امور معلولان خود هستند. این در حالی است که از سال ۲۰۰۰ بر اساس پیشنهاد مکزیک، مجمع عمومی سازمان ملل متحد، کمیتهای متشکل از کشورهای عضو را برای تدوین کنوانسیون جامع حقوق معلولان تشکیل داد.
حدود ۳ سال پس از تصویب قانون جامع حقوق معلولان در ایران، یعنی در دسامبر ۲۰۰۶، کنوانسیون جامع حقوق معلولان در مجمع عمومی به تصویب رسید و برای امضای کشورها از مارس ۲۰۰۷ (۱۰ فروردین ۱۳۸۶) آماده شد. بنابراین، نوعی پیشگامی نسبت به تدوین لایحه و تصویب قانون جامع حقوق معلولان در ایران وجود داشته است. کشورهایی که کنوانسیون را امضا میکنند، متعهد خواهند شد تا قوانینی را تصویب و اقداماتی را در جهت حقوق معلولان انجام دهند و نیز قوانین و سنتهایی را که به نحوی علیه معلولان تبعیضآمیز است، کنار بگذارند. به محض تصویب این کنوانسیون در مجمع عمومی سازمان ملل، ۱۳۲ کشور در همان روز اول به آن پیوستند.
هدف کنوانسیون، حمایت از حقوق معلولان، پیشبرد و دفاع از حقوق انسانی و حرمت افراد معلول و رسیدگی به مشکلات اجتماعی آنها، دسترسی به عدالت، شرکت در اجتماع، تحصیلات، سلامتی، توانمندسازی و توانبخشی، مشارکت در زندگی فرهنگی، تفریحی و ورزشی، حضور آنها در محیطهای مدنی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با فرصتهای مساوی در کشورهای توسعهیافته و در حال توسعه اعلام شده است. همچنین بر اساس این کنوانسیون، تبعیض در ازدواج و روابط شخصی و خصوصی برای معلولان حذف میشود، معلولان از حق انواع خدمات آموزشی، سلامت و بهداشت با کیفیت و رایگان مانند سایر افراد برخوردار میشوند و پیگیری این حقوق، وظیفه دولتهاست. در مرداد سال ۱۳۸۶، مرکز پژوهشهای مجلس با بررسی این کنوانسیون، نظر مثبت خود را برای عضویت ایران در آن اعلام کرد و آن را یک «سند حقوق بشری با بعد توسعه اجتماعی و با مواد و محتوای روشن» دانست که تاکید میکند «همه افراد با هر نوع معلولیت باید از تمام حقوق و آزادیهای اساسی به صورت موثر بهرهمند شوند» طبق این گزارش، «این اولین سند الزامآور بینالمللی در جهت ارتقای وضعیت اجتماعی این بخش ضعیف جامعه به شمار میرود.» یک سال پس از انتشار این گزارش و با تصویب هیات دولت، ایران به کنوانسیون جهانی حقوق معلولان پیوست.
با این وجود «نحوینژاد» معتقد است بعد از پیوستن ایران به این کنوانسیون، تغییر عملی در قوانین و وضعیت رفاهی معلولان ایران ایجاد نشد بلکه این اقدام، فقط موجب ادبیات و گفتمانی شد تا زمینههای اصلاح قانون جامع حمایت از معلولان در ایران به وجود بیاورد.
با افزایش تعداد افراد تحصیلکرده و ماهر که دارای نوعی از معلولیت هستند، بحث استخدام آنها و همچنین توانمندسازی آن دسته از معلولانی که لزوما تحصیلکرده نیستند مطرح میشود. معلولیت در ایران از جمله مواردی است که میتواند به بازماندن فرد از چرخه آموزش منجر شود. از سوی دیگر به دلیل فراهم نبودن فضای شهری و ساختمانهای اداری، معلولیت میتواند به خانهنشینی و در نتیجه به فقر درآمدی و معیشتی این دسته از شهروندان نیز منتهی شود.
قانون به صراحت بر حقوق استخدامی معلولان تاکید دارد. بر اساس ماده هفت قانون جامع حمایت از حقوق معلولان دولت موظف است، برای ایجاد فرصتهای شغلی افراد معلول، حداقل ۳ درصد از مجوزهای استخدامی (رسمی، پیمانی و کارگری) دستگاههای دولتی و عمومی اعم از وزارتخانهها و سازمانها، موسسات شرکتها و نهادهای عمومی و انقلابی و دیگر دستگاههایی را که از بودجه کشور استفاده میکنند به افراد معلول اختصاص دهد.
اجرای این دسته از قوانین هم باید متکی به ضمانت اجرایی باشد؛ معاون توانبخشی سازمان بهزیستی در این مورد میگوید در ابتدای تصویب این قانون، ضمانت اجرایی برای آن وجود نداشت، اما به تدریج سازمان برنامه و بودجه سعی کرد این سهمیه را از سازمان بهزیستی استعلام کند. به گفته وی این قانون به چند دلیل مشکل معلولان را حل نمیکند. اولا روند استخدام دولتی در کشور طی سالهای اخیر کاهشی بوده و این امر محدود به معلولان نیست و اگر یک سازمان دولتی بخشی از نیروی انسانی خود را به صورت پیمانی و قراردادی استخدام کند، شامل این قانون نمیشوند و فقط کسانی که به صورت دولتی استخدام میشوند مشمول این قانون هستند. از سوی دیگر برخی سازمانها و وزارتخانهها شرایط سهمیه استخدامی خود را به گونهای تخصصی اعلام میکنند که طبیعتا معلولانی میتوانند استخدام شوند که در آن زمینه تخصصی تحصیلکرده و یا ماهر باشند. همچنین ارگانهایی مانند آموزش و پرورش شرایطی را برای استخدام میگذارند که عملا معلولان را از رسیدن به آن پستهای شغلی باز میدارد. اما در قانون جدید اصلاح شده حمایت از حقوق معلولان تلاش شده سهم ۳ درصدی استخدام معلولان به صورت مطلق مطرح شود. به این شکل که ۳ درصد از کل استخدامهای دولتی به معلولان اختصاص یابد، نه اینکه هر اداره یا سازمان دولتی موظف به استخدام این ۳ درصد باشد. در قانون جدید پیشنهاد شده اگر دستگاههای دولتی وجود دارد که از این امر خودداری میکنند، برای آنها مجازاتهای قانونی در نظر گرفته شود.
حضور معلولان در مشاغل مختلف و فعالیت آنها، نیازمند زیرساختهای لازم است. از جمله این زیرساختها میتوان به تغییرات بهینهسازی فضای شهری، سیستم حمل و نقل و ساختمانهای اداری برای فعالیت آنها اشاره کرد. به گفته «نحوینژاد»، مناسبسازی شهر و ساختمانهای اداری که تحت عنوان دسترسی (accessibility) مطرح است از جمله مواردی است که اگر به درستی اجرا نشود معلولان را به کنج انزوا میکشاند. این امر مبنای قانونی دارد و ماده ۲ قانون حمایت از معلولان، کمیسیونی به ریاست وزارت کشور و دبیری سازمان بهزیستی و دبیرخانهای در این زمینه وجود دارد که این دبیرخانه موظف است هر ساله گزارشی را در این مورد ارائه دهد. اما با این وجود فقط ۳۰ درصد از اماکن، معابر عمومی و ادارات برای فعالیت معلولان مناسب است. به همین منظور در لایجه جدید به این مساله تاکید شده و برای کسانی که مناسبسازی را در ادارههای خود رعایت نکنند، مجازات در نظر گرفته شده است. همچنین در حمل و نقل شهری مشکلات زیادی وجود دارد و غیر از شهر تهران که دارای یک ناوگان حمل و نقل شهری مخصوص معلولان است، در شهرستانها این امکان وجود ندارد.
تامین حق بیمه سهم کارفرما توسط سازمان بهزیستی کشور و پرداخت آن به کارفرمایانی که افراد معلول را به کار میگیرند از دیگر مفاد قانون حمایت از حقوق معلولان است. پرداخت تسهیلات اعتباری خوداشتغالی به افراد معلول از دیگر تعهداتی است که دولت باید به آن عمل کند. تبصره ۱ این قانون بیان میکند تمامی وزارتخانهها، سازمانها، موسسات و شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی و انقلابی مجازند تا سقف مجوزهای استخدامی سالانه خود افراد نابینا و ناشنوا و معلولان ضایعات نخاعی واجد شرایط را به صورت موردی و بدون برگزاری آزمون استخدامی به کار گیرند. تبصره ۲، سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور را موظف میکند ۳ درصد از مجوزهای استخدامی سالانه وزارتخانهها، سازمانها، موسسات دولتی و شرکتها و نهادهای عمومی و انقلابی را کسر و در اختیار سازمان بهزیستی کشور قرار دهد تا نسبت به برگزاری آزمون اختصاصی برای معلولان واجد شرایط با همکاری سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور اقدام و معلولان واجد شرایط پذیرفته شده را حسب مورد به دستگاههای مربوطه معرفی کند. بر اساس تبصره ۳ سازمان بهزیستی کشور مجاز است در قالب اعتبارات مصوب خود صندوق فرصتهای شغلی معلولان و مددجویان بهزیستی را ایجاد و اساسنامه آن را به تصویب هیاتوزیران برساند و بر اساس تبصره ۴ این قانون، سازمان آموزش فنی و حرفهای کشور موظف است آموزشهای لازم را متناسب با بازار کار برای معلولان به صورت رایگان و تلفیقی تامین کند. در فصل پنجم قانون کار در ماده ۱۱۹، وزارت کار و امور اجتماعی موظف شده نسبت به ایجاد مراکز خدمات اشتغال در سراسر کشور اقدام و مراکز خدمات موظفند تا ضمن شناسایی زمینههای ایجاد کار و برنامهریزی برای فرصتهای اشتغال نسبت به ثبتنام و معرفی بیکاران به مراکز کارآموزی (در صورت نیاز به آموزش) یا معرفی به مراکز تولیدی، صنعتی، کشاورزی و خدماتی اقدام کنند. در تبصره این ماده قانونی آمده است مراکز خدمات اشتغال در مراکز استانها موظف به ایجاد دفتری تحت عنوان دفتر برنامهریزی و حمایت از اشتغال معلولان خواهند بود و تمامی موسسات در این ماده موظف به همکاری با دفاتر مزبور هستند. همچنین دولت موظف است تا در ایجاد شرکتهای تعاونی (تولیدی، کشاورزی، صنعتی و توزیعی)، معلولان را مورد حمایت قرار داده و در تبصره دیگری نیز به این موضوع اشاره دارد که وزارت تعاون، کار و امور اجتماعی مکلف است تا آییننامههای لازم را در جهت برقراری تسهیلات رفاهی مورد نیاز معلولان شاغل در مراکز انجام کار با نظرخواهی از جامعه معلولان ایران و سازمان بهزیستی کشور تهیه و به تصویب وزیر کار و امور اجتماعی برساند.
با وجود این دسته از قوانین، آنطور که معاون توانبخشی سازمان بهزیستی کشور میگوید هنوز برخی معلولان ایران از نظر معیشتی و رفاهی دارای مشکلاتی بود و دچار فقر مطلق هستند. ۳۴۰ هزار نفر از این افراد از سازمان بهزیستی کمک هزینه نگهداری دریافت میکنند و ۱۵۰ هزار نفر نیز در نوبت دریافت این کمکهزینه قرار دارند. نحوینژاد با بیان اینکه مبلغ این کمکهزینه بسیاری ناچیز است میگوید تا قبل از فروردین سال ۱۳۹۶ به خانوادههای یک نفره تا سقف ۵۶ هزار تومان و به خانوادههای ۴ نفره و به بالا حدود ۱۰۰ هزار تومان داده میشد، اما از فروردین سال جاری این مبلغ از ۱۸۶ هزار تومان تا ۴۶۵ هزار تومان است. در لایحه اصلاحیه قانون جامع حمایت از حقوق معلولان که به مجلس ارسال شده و در دست بررسی است، معلولان شدید که بیکار هستند، حقوقی معادل حداقل دستمزد وزارت کار دریافت خواهند کرد.
مشکلات درمانی
هزینههای درمانی و مشکلاتی که معلولان برای درمان دارند از جمله مهمترین خواستههای این قشر است که همواره سازمان بهزیستی به عنوان متولی آنها با آن روبهرو بوده است. در ادوار مختلف سازمان بهزیستی از کمبود بودجه در این خصوص گلایه داشته و هنوز نیز این کمبودهای رفع نشده است. «نحوینژاد» میگوید درمان معلولان یک بحث لاینحل است و بهرغم اجرای طرح تحول سلامت و پیشرفتهایی که در حوزه وزارت بهداشت ایجاد شده، مشکلات درمانی معلولان هنوز پابرجاست و درمان این عده به خوبی مدیریت نمیشود. وی میگوید درمان معلولان نیازمند بودجه قابل توجهی است در صورتی که بودجه مصوب سازمان بهزیستی کفاف درمان آنها را نمیدهد. به گفته معاونت توانبخشی سازمان بهزیستی در حال حاضر کمبود بودجه بزرگترین مشکل سازمان بهزیستی است، چراکه هیچ کمبودی از نظر فکر و اندیشه و مدیریت در سازمان بهزیستی وجود ندارد. برای یک بیمار نخاعی در آمریکا سالانه ۱۰۰ هزار دلار هزینه میشود در صورتی که در ایران به هیچ چنین بودجهای وجود ندارد. یا در طرح مراقبین، به افراد کمک میشود تا داخل منزل از معلولان خود مراقبت کنند، در حال حاضر ۱۵ هزار نفر تحت پوشش این طرح هستند، اما ۴۰۰ هزار نفر نیازمند استفاده از این طرح هستند و اگر بودجه کافی وجود داشت میتوانستند از این امکانات استفاده کنند. «نحوینژاد» با اشاره به لایحه بودجه سال ۱۳۹۷، میگوید بودجه این سازمان اگر ۱۰ درصد نسبت به سال گذشته افزایش بیابد حدود ۲۴۰۰ میلیارد تومان خواهد بود و هزار میلیارد تومان آن به معاونت توانبخشی تعلق دارد.
وی با بیان اینکه خدماتی مانند کار درمانی و گفتار درمانی شامل بیمه سلامت پایه نمیشود گفت: یکی از مواردی که در لایحه جدید قانون جامع حمایت از معلولان در نظر گرفته شده، شمولیت بیمه این موارد است و در صورت تصویب، هزینه معلولان را کاهش میدهد. معاون توانبخشی سازمان بهزیستی با اشاره به اینکه این سازمان زیرمجموعه وزارت تعاون، کار ورفاه اجتماعی است میگوید: یکی از مشکلات موجود کیفیت تعامل با وزارت بهداشت است. برای مثال هیچ مرز مشخصی بین بیمار روانی حاد و مزمن وجود ندارد. کسی که بیمار روانی مزمن است، ممکن است به هر دلیل تحریک شود و بیماری او به حد حاد برسد یا یک بیمار روانی حاد ممکن است ادامه بیماریاش مزمن شود. برای همین ارتباط بین بهزیستی و وزارت بهداشت حتما باید وجود داشته باشد، اما متاسفانه این تعامل هنوز به مرحله قابل قبولی نرسیده است.